Nach zwei Föderalismusreformen haben sich Bund und Länder auf ein Gesetzespaket zur Neuordnung der Finanzbeziehungen verständigt.
Im Gegenzug für jährliche Hilfen des Bundes von gut 9,52 Milliarden Euro für die Länder ab dem Jahr 2020 soll der Bund mehr Kompetenzen erhalten - etwa bei Fernstraßen, in der Steuerverwaltung, bei Investitionen in Schulen sowie Onlineangeboten der Verwaltung.
Damit einher gehen Änderungen des Grundgesetzes und Einzelgesetzen zur Umsetzung der Bund-Länder-Vereinbarungen.
Die Darstellung gibt einen Überblick über die für die Aufgaben und Finanzbeziehungen von Bund, Ländern und Kommunen nach den Föderalismusreformen geltende Verfassungs- und einfache Gesetzeslage.
Das Werk konzentriert sich auf die systematische Aufbereitung der tragenden Elemente des Bundesstaates sowie auf eine vertiefende Beschreibung der Neuregelungen.
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages, befasst sichseit mehr als 30 Jahren wissenschaftlich und in Verfassungsprozessen mit Fragen des Finanzverfassungsrechts und der kommunalen Finanzausstattung. Er hat in beiden Föderalismuskommissionen ebenso mitgewirkt wie als Sachverständiger in den gemeinsamen Anhörungen von Bundestag und Bundesrat.
Im Gegenzug für jährliche Hilfen des Bundes von gut 9,52 Milliarden Euro für die Länder ab dem Jahr 2020 soll der Bund mehr Kompetenzen erhalten - etwa bei Fernstraßen, in der Steuerverwaltung, bei Investitionen in Schulen sowie Onlineangeboten der Verwaltung.
Damit einher gehen Änderungen des Grundgesetzes und Einzelgesetzen zur Umsetzung der Bund-Länder-Vereinbarungen.
Die Darstellung gibt einen Überblick über die für die Aufgaben und Finanzbeziehungen von Bund, Ländern und Kommunen nach den Föderalismusreformen geltende Verfassungs- und einfache Gesetzeslage.
Das Werk konzentriert sich auf die systematische Aufbereitung der tragenden Elemente des Bundesstaates sowie auf eine vertiefende Beschreibung der Neuregelungen.
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages, befasst sichseit mehr als 30 Jahren wissenschaftlich und in Verfassungsprozessen mit Fragen des Finanzverfassungsrechts und der kommunalen Finanzausstattung. Er hat in beiden Föderalismuskommissionen ebenso mitgewirkt wie als Sachverständiger in den gemeinsamen Anhörungen von Bundestag und Bundesrat.
Ein Buch zum Föderalismus: Dem Bürger darf es nicht egal sein, woher das Geld kommt
Die größte "Leistung" der großen Koalition, die aber am wenigsten beachtet wurde, waren die dreizehn Änderungen am Grundgesetz, die den deutschen Föderalismus künftig prägen werden. Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistags, war einer der ersten und schärfsten Kritiker dieser Veränderungen. Er nannte das Bündel der neuen Artikel im Grundgesetz "die Wilde 13". In einem Buch hat er jetzt, eingebettet in eine Gesamtschau des Finanzföderalismus und dessen Werdegang in den vergangenen Jahrzehnten, begründet, warum.
Es ist erstaunlich, wie viele Abgeordnete dieselben Bedenken und Einwände hatten - bis hin zu Wolfgang Schäuble - und dennoch für das Paket stimmten. Henneke zitiert sie alle ausführlich aus den Bundestagsdebatten am Anfang seines Buches - das ist eine schöne Gegenüberstellung von Föderalisten und Zentralisten unter den Bundespolitikern. Kurios daran ist, dass unter den Ministerpräsidenten ein ähnliches Bild herrscht: Auch da gibt es Zentralisten und Föderalisten. Viele unter ihnen wussten, dass die Sache etliche Missgriffe enthielt; dennoch stimmten sie alle zu. Einer von ihnen, Winfried Kretschmann, hat zum Buch von Henneke sogar ein wohlwollendes Geleitwort geschrieben. Teile des Pakets seien "schwer hinnehmbar" und "atmen den falschen Geist des Zentralstaats". Leider aber seien sie "fast irreversibel". Warum hat er ihm dann zugestimmt? Nur um des Kompromisses willen?
Eigentlich war das alles nur dazu gedacht, den Länderfinanzausgleich zu reformieren. Daraus sollte so etwas wie eine kleine Föderalismusreform werden, die hätte fortschreiben können, was die Reformen von 1994, 2006 und 2009 eingeleitet hatten. Das hätte sogar ein großer Wurf werden können, der die Vorläufer in den Schatten gestellt hätte. Was dabei aber herauskam, war eine "ausgefallene" Reform, wie Henneke sie im Untertitel seines Buches nennt, nicht nur, weil die Reform ausfiel, die beabsichtigt war, sondern weil die Ministerpräsidenten in die entgegengesetzte Richtung marschierten und dabei am Ende vom Bund noch überholt wurden.
Drei grundlegende Änderungen trugen dazu bei: die Abschaffung des Länderfinanzausgleichs und somit des "bündischen Prinzips", also der bundesstaatlichen Solidarität unter den Ländern; die Übernahme der Kosten des neuen Finanzausgleichs durch den Bund, womit alle Länder zu "Nehmern", die armen Länder aber zu permanenten Kostgängern des Bundes werden; schließlich der Bruch des grundgesetzlich geschützten Prinzips, dass Aufgaben klar zugeordnet werden müssen, worunter bislang vor allem zählte, dass Bildung Sache der Länder ist, die Länder wiederum verantwortlich für die Kommunen sind. Beides wurde durch die Bund-Länder-Einigung unter dem Primat der Alimentierung durchbrochen.
Henneke macht klar, dass die Verantwortlichkeiten, die dem Bund, den Ländern und Kommunen schon jetzt nicht mehr übersichtlich zugeordnet werden können, künftig in einem Gestrüpp unterzugehen drohen. Der Wähler wird dann nicht mehr wissen, wen er bei welcher Wahl für was eigentlich zur Verantwortung ziehen kann. Das jetzt gerne zum Zwecke des Dammbruchs vorgetragene Argument, dem Bürger sei es doch egal, woher das Geld komme, beschreibt Ursache und Wirkung zugleich: Wo Föderalismus und Selbstverwaltung immer mehr ausgehebelt werden, kann sich der Bürger unter Föderalismus und Selbstverwaltung immer weniger vorstellen. Nebenbei: Über sinkende Wahlbeteiligung auf der Ebene der Länder, der Kreise und der Städte darf sich dann niemand mehr beklagen. Die Ziele der zurückliegenden Föderalismusreformen werden so geradezu konterkariert (besonders deutlich wird das am Schicksal des "Kooperationsverbots").
Könnte man es besser machen? Henneke kommt es vor allem darauf an, die Selbstverwaltung der Kommunen zu verteidigen. Das Durchgriffsrecht des Bundes, das jetzt gegenüber "finanzschwachen Gemeinden" (Henneke schreibt zu Recht: Die darf es, ginge alles nach den Regeln des Finanzausgleichs, eigentlich gar nicht geben) eingeführt wird, ist eindeutig eine Schwächung dieses Pfundes deutscher Staatsverfassung. Kretschmann weist schon im Geleitwort darauf hin, wie einfach ein anderer Weg sein könnte: Der alte Artikel 106 des Grundgesetzes müsste nur konsequent angewendet werden; er regelt die immer wieder neue, einfachgesetzliche Justierung der Umsatzsteuer entsprechend staatlicher Aufgaben - darunter fällt auch, aber nicht nur die "Bildungsinfrastruktur", die der großen Koalition, jetzt aber auch der sich anbahnenden Jamaika-Koalition als Einfallstor für eine Berliner Steuerung dient. Ginge der Bund den Weg des Grundgesetzes, müsste er, der zwar gerne Aufgaben verteilt, aber nicht für kostendeckende Finanzierung sorgt, immer wieder auf Anteile verzichten. Wer angesichts dieses Artikels 106, so eine Quintessenz des Buches, von Kooperations-"Verbot" spricht, tut das jedenfalls wider besseres Wissen.
Nicht nur dieser Hinweis könnte die laufenden Sondierungs- und Koalitionsverhandlungen noch vom Zentralisierungspfad der "Wilden 13" wieder abbringen. Eine Umkehr müsste auch die Beobachtung nach sich ziehen, dass die Unterschiede in Deutschland wachsen, während eine "Reform" nach der anderen ausgerufen wird. Offenbar stimmt am Verteilungsmechanismus etwas nicht, an dem aber auch die jüngste Bund-Länder-Vereinbarung nichts geändert hat - auch deshalb eine "ausgefallene" Reform. Henneke gibt dafür noch einen anderen Hinweis: den auf die "Gemeinschaftsaufgaben", die allerdings nur für solche gelten können, in denen der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat (also nicht für die Bildung), die aber Aufgaben der Länder (und Kommunen) bleiben. Gesetzgebungskompetenz hat der Bund, wenn es darum geht, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse herzustellen - ein (digitales) Großthema auch für "Jamaika". Durch eine Aufstockung einer der beiden noch bestehenden Gemeinschaftsaufgaben hätte ein eigenes Ministerium (oder Ressort) einen beachtlichen Aktionsradius (im Unterschied zu einem überflüssigen, weil kompetenzlosen Digitalministerium), ohne dabei zentralisierend wirken zu müssen. Das schwarz-grün-gelbe Bündnis droht indessen nicht die alte Aufgabe zur Wirtschaftsförderung auszudehnen, sondern eine neue zu schaffen: für "regionale Daseinsvorsorge". Warum? Wird damit ausgenutzt, was sich der Bund gegenüber den Ländern im "Digitalpakt Schule" zusichern ließ, nämlich eine Gemeinschaftsaufgabe unter seiner, nicht nur unter Regie der Länder?
Das Buch von Henneke ist über weite Strecken eine Beschreibung des neuen, geltenden Rechts. Es liefert aber wichtige Denkanstöße und Orientierung für all diejenigen, die immer mehr Steuergelder verteilen, sich aber eingestehen müssen, dass die Unterschiede in Deutschland, vor allem zwischen armen und reichen Kommunen, trotz aller "Spritzen", "Hilfen" und "Sonderprogrammen" größer wurden. Deshalb gilt: Fortsetzung folgt - bis zur nächsten Föderalismusreform.
JASPER VON ALTENBOCKUM
Hans-Günter Henneke: Aufgaben und Finanzbeziehungen von Bund, Ländern und Kommunen. Zur ausgefallenen Föderalismusreform 2017. Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2017. 316 S., 39- [Euro].
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