Der deutsche Sozialstaat war einst der Inbegriff einer fortschrittlichen Sozialgesetzgebung. Was unter Bismarck mit Kranken-, Unfall- und Altersversicherung begann und in den Jahrzehnten danach ausgebaut wurde, gilt heute als Hauptproblem der Standortdebatte. Gabriele Metzler erzählt die Geschichte des Wohlfahrtsstaats, zeigt, weshalb er heute an seinen früheren Errungenschaften zugrunde zu gehen droht, und gibt Hinweise für eine sinnvolle Umgestaltung.
Etwas ist faul im Staate Deutschland. Helmut Kohl hat vor einem "kollektiven Freizeitpark" gewarnt, Gerhard Schröder seinen Wählern das "Recht auf Faulheit" abgesprochen. Nicht nur neoliberale Politiker fordern einen "Abbau des Reformstaus" und einen "Umbau des Wohlfahrtsstaats". Was einst mit der Bismarckschen Sozialgesetzgebung begann und Deutschland an die Spitze der Industrienationen führte, gilt heute als fortschrittshemmend. Gabriele Metzler zeichnet den Weg des Sozialstaats nach, von den Anfängen im Kaiserreich über die tiefe Krise in der Weimarer Republik, die modernisierenden Elemente des Nationalsozialismus und die unterschiedlichen Sozialstaatskonzepte in Bundesrepublik und DDR.
Sie beleuchtet Probleme und Chancen des Sozialstaats in Zeiten der Globalisierung.
Etwas ist faul im Staate Deutschland. Helmut Kohl hat vor einem "kollektiven Freizeitpark" gewarnt, Gerhard Schröder seinen Wählern das "Recht auf Faulheit" abgesprochen. Nicht nur neoliberale Politiker fordern einen "Abbau des Reformstaus" und einen "Umbau des Wohlfahrtsstaats". Was einst mit der Bismarckschen Sozialgesetzgebung begann und Deutschland an die Spitze der Industrienationen führte, gilt heute als fortschrittshemmend. Gabriele Metzler zeichnet den Weg des Sozialstaats nach, von den Anfängen im Kaiserreich über die tiefe Krise in der Weimarer Republik, die modernisierenden Elemente des Nationalsozialismus und die unterschiedlichen Sozialstaatskonzepte in Bundesrepublik und DDR.
Sie beleuchtet Probleme und Chancen des Sozialstaats in Zeiten der Globalisierung.
Gabriele Metzlers Geschichte des deutschen Sozialstaats
In den 50er Jahren hat der Verfassungsrechtler Ernst Forsthoff angesichts der Ausweitung der sozialen Funktionen des Staates die Frage gestellt, ob der Sozialstaat mit dem Rechtsstaat vereinbar ist. Den Hintergrund der Bedenken Forsthoffs stellten allererst die unumgänglichen und wachsenden Eingriffe des Staates in das Eigentumsrecht des Einzelnen dar, durch die der Sozialstaat finanziert wird. Doch neben diesen Einwand gesellte sich die Einsicht, dass der entwickelte Sozialstaat die Freiheit des Einzelnen nicht nur sichert, sondern auch bedroht.
Der Einwand Forsthoffs wurde früher gerne belächelt, er erschien als die verquere Frucht eines Gelehrten, der in den Abstraktionen des Rechts zu Hause wäre, anstatt sich dem Geist des Fortschritts zu stellen. Heute wird man mehr denn je feststellen müssen, dass Forsthoffs Einwand nicht so einfach von der Hand zu weisen ist: weil in ihm eine Brücke von ökonomischen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sozialstaates zum normativen Kern der bundesrepublikanischen Verfassung geschlagen wird.
Der deutsche Sozialstaat zielt in seinem Ursprung auf die Umverteilung sozialer Risiken. Die Herstellung sozialer Gleichheit gehört nicht zum Kern des Sozialstaates. Der Sozialstaat muss aus den Problemlagen der Moderne gedeutet werden. Die Freisetzung der Einzelnen, die Lösung aus traditionellen Bindungen, setzt den Einzelnen verstärkt Risiken aus: Krankheit und Arbeitslosigkeit werden zu existenziellen Gefährdungen, auf die der deutsche Sozialstaat mit dem Konzept der Versicherung antwortet. Soziale Sicherung erscheint in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts als das große gesellschaftliche Problem, große Bevölkerungsschichten vom existenziellen Armutsrisiko zu befreien ist die Aufgabe. Die von Gabriele Metzler angeführten Zeugnisse belegen jedoch auch ein weiteres, in der reichsdeutschen Staatsmetaphysik eingebundes Ziel: die Sicherung der politischen Einheit durch die Verflachung der Klassenunterschiede.
Solidarität und Subsidiarität bilden das normative Fundament des deutschen Sozialstaates. Mit dem deutschen Sozialstaat verbindet sich eine Selbstreflexion der Gesellschaft auf ihren Kern. Solidarität bedeutet, dass die Mitglieder der Gesellschaft füreinander einzuspringen bereit sind, Subsidiarität bedeutet, dass alle auftauchenden Probleme auf der niedrigsten politischen Ebene gelöst werden. Doch gegen dieses normative Fundament verstößt der deutsche Sozialstaat, wie die historische Entwicklung zeigt, immer wieder. Tatsächlich wird das Element der Subsidiarität schon früh durch die Verlagerung in den staatlichen Bereich unterlaufen. Mit Konsequenzen, unter denen das Sozialstaatsprinzip bis heute leidet.
Das Verhältnis zwischen öffentlichen und freien Trägern der Wohlfahrtspflege ist problematisch. Eine kritische Sicht der Entwicklung offenbart, dass die Verlagerung des Wohlfahrtgeschehens hin zu staatlichen Institutionen den subsidiären Kern der Sozialstaatlichkeit auslöscht. Jürgen Habermas hat die Gefahr dieser Entwicklung scharf beschrieben: die Menschen, so Habermas, würden zu Klienten paternalistischer Sozialstaatsagenturen. Das zentrale Problem des Sozialstaates ist die Frage nach der Partizipation der Bürger im politischen Prozess, die Frage nach der Erhaltung und Förderung ihrer Selbständigkeit.
Der Rede von der Solidarität als dem normativen Kern der Sozialstaatlichkeit begegnet Gabriele Metzler mit der These, dass es im deutschen Sozialstaat nicht um Solidarität, sondern um Verteilungsgerechtigkeit geht. Zielte der schwedische Sozialstaat auf die Herstellung von Gleichheit, das englische Modell auf die Linderung der Armut, so kommt dem deutschen Sozialstaat eine Funktion bei der Verteilung des gesellschaftlichen Mehrwertes zu. Dass der Sozialstaat mit dieser Funktion überfordert ist, wird jedoch immer deutlicher. Die Diskussionen über die Neufassung des Sozialstaates unter den Bedingungen knapper Kassen zielen denn auch allererst in diese Richtung einer Rückschneidung des Sozialstaates auf die Risikoabsicherung in der modernen Gesellschaft zuungunsten der großen utopischen Projekte.
Globale Rückversicherung
Der Sozialstaat ist überfordert. Er ist überfordert, weil die Steuerungskapazitäten erschöpft sind; er ist überfordert, weil die demographische Entwicklung einer immer kleineren Gruppe die Versorgung immer größerer Gruppen auferlegt; und er ist überfordert, weil er sich Aufgaben zugemutet hat, die er nicht erfüllen kann. Der Sozialstaat, das wird aus Gabriele Metzlers historischer und systematischer Analyse deutlich, ist nicht nur momentan durch die wirtschaftliche Lage bedroht, der Sozialstaat ist strukturell überlastet. Und er hat die Verbindungen zu seiner normativen Basis verloren und kann deshalb die politische Funktion der Integration nicht mehr gewährleisten. Soziale Sicherung, gesellschaftliche Integration und politische Partizipation: das waren die drei Herausforderungen, die die Entwicklung deutscher Sozialstaatlichkeit bestimmt haben. Man mag sich fragen, in welchem Maße der Sozialstaat heute noch diesen Herausforderungen begegnet.
Gabriele Metzler, Privatdozentin an der Universität Tübingen, zeichnet die historische Entfaltung des deutschen Sozialstaates in ihren einzelnen Stufen anschaulich nach. Sie begegnet dem latenten utopischen Gehalt des Sozialstaates mit der gebotenen Skepsis. Im letzten Kapitel ihres Buches widmet sie sich dem Sozialstaatsprinzip angesichts der Globalisierung. Sehr deutlich wird die politische Herausforderung der Globalisierung für den nationalstaatlich geprägten Sozialstaat.
Ob nun allerdings, wie die Autorin nahelegt, die Europäische Union mit ihren Selbststeuerungsfähigkeiten eine Art Rückversicherung für das europäische Modell der Sozialstaatlichkeit im Allgemeinen und für das deutsche im Besonderen eine darstellen könnte, darf bezweifelt werden. Man könnte durchaus die Selbststeuerungsunfähigkeiten der Europäischen Union in diesem Zusammenhang in Rechnung stellen. Doch zuzustimmen ist Gabriele Metzler allemal, wenn sie die Bedeutung des Sozialstaatsprinzips für eine spezifische politische Identität hervorhebt, eine Identität allerdings, die sich in den Akten und Taten des Nationalsozialismus ebenso zu entfalten weiß wie in denen der Bundesrepublik Deutschland.
ARMIN ADAM
GABRIELE METZLER: Der deutsche Sozialstaat. Vom bismarckschen Erfolgsmodell zum Pflegefall. DVA, Stuttgart 2003. 269 Seiten, 22,90 Euro.
SZdigital: Alle Rechte vorbehalten - Süddeutsche Zeitung GmbH, München
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"Das Buch ist gut lesbar, dicht, gedankenreich und anregend. Es ist auch dort interessant und anregend, wo es Widerspruch hervorruft..." (Frankfurter Allgemeine Zeitung)
"Erst jetzt, nachdem die Krise des Sozialstaates schon jahrelang die deutsche Innenpolitik beherrscht, wird ein allgemeinverständlicher Abriss der Geschichte dieses deutschen Modells gesellschaftlicher Integration in der Epoche der industriellen Moderne vorgelegt: Das schmale, so konzentriert wie flüssig geschriebene Buch der Tübinger Historikerin Gabriele Metzler legt eine solide Grundlage des Wissens." (Die Welt)
"Heilbar oder nicht heilbar? Das ist wohl die Frage? Woran unser Sozialsystem krankt, versucht eine Uni-Dozentin zu ergründen. Sie tut es gründlich. Zu gründlich, manchmal. Ein Buch, das genau zur richtigen Zeit erscheint. Es bietet keine Pauschal-Rezepte zur Genesung von "Vater Staat" an. Aber es erklärt verschwommene Bergiffe wie Solidarität oder Globalisierung, sucht nach Chancen und Risiken. Eine wissenschaftliche Ursachenforschung, die zwar nicht heilen, aber vieles erklären kann." (Hörzu)
"Erst jetzt, nachdem die Krise des Sozialstaates schon jahrelang die deutsche Innenpolitik beherrscht, wird ein allgemeinverständlicher Abriss der Geschichte dieses deutschen Modells gesellschaftlicher Integration in der Epoche der industriellen Moderne vorgelegt: Das schmale, so konzentriert wie flüssig geschriebene Buch der Tübinger Historikerin Gabriele Metzler legt eine solide Grundlage des Wissens." (Die Welt)
"Heilbar oder nicht heilbar? Das ist wohl die Frage? Woran unser Sozialsystem krankt, versucht eine Uni-Dozentin zu ergründen. Sie tut es gründlich. Zu gründlich, manchmal. Ein Buch, das genau zur richtigen Zeit erscheint. Es bietet keine Pauschal-Rezepte zur Genesung von "Vater Staat" an. Aber es erklärt verschwommene Bergiffe wie Solidarität oder Globalisierung, sucht nach Chancen und Risiken. Eine wissenschaftliche Ursachenforschung, die zwar nicht heilen, aber vieles erklären kann." (Hörzu)
Der deutsche Sozialstaat von Otto von Bismarck bis Gerhard Schröder
Gabriele Metzler: Der deutsche Sozialstaat. Vom bismarckschen Erfolgsmodell zum Pflegefall. Deutsche Verlags-Anstalt, Stuttgart/München 2003. 269 Seiten, 22,90 [Euro].
Der Traum von einem Leben frei von Not ist so alt wie die Menschheit. In den Versuchen, ihn zu verwirklichen, spiegeln sich die jeweiligen Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit und Gleichheit, von obrigkeitlichen Selbsthilfe- und Fürsorgeaufgaben, von Solidarität beziehungsweise Subsidiarität, gesellschaftlicher Integration beziehungsweise Ausgrenzung. Bismarck verband - als er in den 1880er Jahren die elementare Sicherung bei Krankheit und Unfall, Invalidität und Alter einführte - Schutz mit Disziplinierung. Sein Modell knüpfte die soziale Sicherung an das Beschäftigungsverhältnis, so daß sie die Unterschiede des sozialen Status und des Erwerbs spiegelte, und gestaltete sie als Zwangsversicherung mit Beitragsfinanzierung, nicht als steuerfinanzierte Staatsbürgerversorgung. Der Erste Weltkrieg weitete das System aus, 1927 wurde es um die Arbeitslosenversicherung ergänzt.
Die soziale Sicherung, vom Nationalsozialismus umgeprägt, aber nicht grundlegend verändert und erweitert, wurde nach dem Zweiten Weltkrieg in der Bundesrepublik bedeutend ausgebaut. Der Sozialstaat trat an die Stelle des Nationalstaats und wurde, integrierend und identitätsstiftend, zum Erfolgsmodell für die Bundesrepublik. Das bismarcksche Modell war auf den Schutz der erwerbstätigen Industriearbeiter zugeschnitten und auf bescheidene, elementare Leistungen begrenzt. Nach und nach wurden immer weitere gesellschaftliche Gruppen und Problemlagen einbezogen und Leistungen erhöht. Das Anspruchsdenken wuchs, artikuliert von stimmenmächtigen Interessenten. Die Einführung der Pflegeversicherung 1994 markiert wohl den Scheitelpunkt, an dem das System der sozialen Sicherung zum sozialen Pflegefall wurde.
Ist der Sozialstaat als historisches Projekt heute überlebt? Kann er im Zeitalter der Globalisierung bestehen? Patentrezepte kann und will die vorliegende Studie nicht geben. Ihr Anspruch ist bescheidener, die Verfasserin will die "historische Gewachsenheit" der Probleme zeigen. Nach einer Skizze der Entstehung und des Ausbaus des deutschen Modells bis 1930 werden Erklärungen für die Entstehung des modernen Sozialstaats dargelegt: der funktionalistische Ansatz, der vornehmlich auf die Risiken der modernen Industriegesellschaft Bezug nimmt, der klassen-, vornehmlich auf die Arbeiterbewegung bezogene Ansatz sowie der staatsbezogene Ansatz. Die weiteren Kapitel stellen die nachfolgende Entwicklung des Sozialstaats dar.
Die Nationalsozialisten schalteten die Gewerkschaften aus, setzten das "Führerprinzip" an die Stelle der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung, senkten Leistungen, bauten jedoch auch die soziale Sicherung aus, etwa in der Unfallversicherung, ferner durch Einbeziehung der Rentner in die gesetzliche Krankenversicherung und von Selbständigen in die Sozialversicherung. Doch es dominierte die Indienstnahme der sozialen Sicherung für die totalitäre Durchdringung der Gesellschaft, für die Exklusion gesellschaftlicher Gruppen bis zur Vernichtung und für die Vorbereitung des Krieges.
Die DDR behielt das Versicherungsprinzip bei, hob jedoch die Trennung von Arbeitern und Angestellten auf, schaffte den Beamtenstatus ab und entwickelte neue Leitbilder, etwa das der erwerbstätigen Mutter. Sie zentralisierte und vereinheitlichte die Sozialversicherung. Spätestens seit den siebziger Jahren hatte die staatliche Daseinsvorsorge dezidiert staatserhaltende Funktion. In der Bundesrepublik weitete sich die Sozialpolitik zunehmend aus - ausführlich wird die Einführung der dynamischen Rente 1957 behandelt - und verband sich mit anderen Politikbereichen zu umfassender Gesellschaftspolitik. Mit der Vereinigung wurde das bundesrepublikanische System nahezu lückenlos auf die frühere DDR übertragen. Die wichtigste Neuerung war die Pflegeversicherung.
Den Abschluß bildet die Diskussion der gegenwärtigen Probleme - Kostenexplosion, Streit über Regulierung und Liberalisierung und damit über gesellschaftlich-kulturelle Leitbilder - und über Perspektiven für eine Zukunft im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung. Dabei werden drei Dimensionen der Krise des Sozialstaats unterschieden: die ökonomische ("nicht mehr finanzierbar"), die politische ("nicht mehr steuer- und reformierbar") und die gesellschaftliche ("fortschreitende Individualisierung"). Abschließend fragt die Verfasserin, ob der überkommene deutsche Sozialstaat dem Druck der Globalisierung standhalten könne. Sie urteilt, er stecke in einer tiefen Krise, die ihn grundlegend verändern werde und die nur im europäischen Verband überwunden werden könne.
Die Darstellung ist als umfangreicher Essay angelegt, aus der Perspektive einer Ich-Erzählerin geschrieben, die vieles unbefangen und differenziert anspricht, ohne es unbedingt zu erläutern, manches ausführlicher, anderes knapp oder gar nicht. Das Buch verzichtet fast gänzlich auf Literaturbelege, ist gut lesbar, dicht, gedankenreich und anregend. Es ist auch dort interessant und anregend, wo es Widerspruch hervorruft, etwa bei der Grenzziehung um 1930. Wann wäre die Kontinuität der Problemlagen größer gewesen als 1930, wann hätte es mehr Neuanfang gegeben als 1918/19, einer Zäsur, der die Forschung bislang entscheidende Bedeutung zumißt?
Die Verstaatlichung in der SBZ war keine "Industriereform". Was macht den Sozialstaat aus, wenn man diesen Begriff ebenso auf das späte Kaiserreich überträgt wie auf die Weimarer Republik, auf das nationalsozialistische Regime ebenso wie die DDR und die Bundesrepublik? Gleichwohl: Die Darstellung ist anregend, weil die Verfasserin ihrem Anspruch gerecht wird, der gegenwärtigen Diskussion historische Tiefenschärfe zu geben. Sie arbeitet Kontinuitäten heraus, weist auf das Weiterwirken verschütteter Traditionen und Nebenstränge früherer Entwicklungen hin, betont aber, frühere Zustände seien keineswegs unverändert übernommen worden. Die Ausbildung sozialer Sicherung war Teil eines Prozesses umfassender Modernisierung, der, wie am Beispiel der Eugenik und an vielen anderen historischen Entwicklungen ausgeführt wird, stets langfristig und stets ambivalent war.
GÜNTHER SCHULZ
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Perlentaucher-Notiz zur FR-Rezension
Der deutsche Sozialstaat, das wissen alle, ist in der Krise. Thomas Kreuder weiß, warum: Schuld ist seine "Pfadabhängigkeit", also die Tatsache, dass in Krisenzeiten - und von denen gab es schon einige, schließlich hat Bismarck den Sozialstaat als "Integrationsinstrument des Nationalstaates" erfunden - immer nur daran herumgedoktert wurde, zu alten wie neuen Berliner Zeiten. Was fehlt, meint Kreuder, sind "Systemwechsel oder gar vollständige Neuentwürfe". Um das zu belegen, unternimmt er eine kleine Reise durch die Geschichte der steifen Institution. Wo hat er die nochmal nachgelesen? Ach ja, das Buch: Gabriele Metzler, bemerkt er, sei eine "informative Darstellung zum deutschen Sozialstaat gelungen".
© Perlentaucher Medien GmbH
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