Österreichs, der unter maßgeblicher Mitwirkung von Hans Kelsen 1920 im Bundesverfassungsgesetz unter der Rubrik "Garantien der Verfassung und Verwaltung" verankert wurde.
Diesem Modell folgte dann auch die Einrichtung des deutschen Bundesverfassungsgerichts. Das entstehungsgeschichtliche Auseinandertreten von Verfassungen und Verfassungsgerichtsbarkeit deutet schon an, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit keine zwingend notwendige verfassungsrechtliche Institution ist. Insbesondere wenn den Verfassungsgerichten die Kompetenz zur Verwerfung demokratisch beschlossener Gesetze eingeräumt wird, wirft das ja die Frage auf, warum die Entscheidung der Mehrheit eines kleinen Kreises von demokratisch eher schwach legitimierten Richtern der Entscheidung der Mehrheit einer sehr viel größeren, vom Volk direkt gewählten parlamentarischen Versammlung vorgehen soll. Ihr wird man ja nicht pauschal gezielte Verfassungsignoranz unterstellen können. Andererseits scheidet höhere Weisheit der Richter als Erklärung gewiss aus. Zu dieser sogenannten "counter-majoritarian difficulty" wird in den Vereinigten Staaten seit Jahrzehnten eine endlose Debatte geführt.
Die damit angesprochene Frage des Verhältnisses von Demokratie und Verfassungsgerichtsbarkeit bildet das eine Hauptthema der ganz überwiegend aus den letzten beiden Jahrzehnten stammenden Abhandlungen, die in dem vorliegenden Band des ehemaligen Bundesverfassungsrichters Dieter Grimm versammelt sind. Er wendet sich gegen die geläufige Vorstellung eines unkomplizierten, harmonischen Verhältnisses zwischen beiden. Vielmehr wird die demokratische Ambivalenz von Verfassungsgerichten klar und deutlich thematisiert.
Zwischen Demokratie und Verfassungsgerichtsbarkeit besteht Grimm zufolge weder ein fundamentaler Widerspruch noch eine notwendige, sondern vielmehr eine bloß kontingente Verbindung. Der Vorteil der Verfassungsgerichtsbarkeit bestehe darin, dass ein professioneller und zugleich relativ interesseloser, von politischen Zielen und Zwecken freier Blick auf die Verfassung deren einigermaßen objektive, methodisch abgesicherte Auslegung ermögliche - eine Sichtweise, welche die häufig interessegeleiteten politischen Akteure nicht in gleicher Weise einnehmen. Als Nachteil erscheint ganz generell eine unerwünschte Verrechtlichung des politischen Diskurses, die Juridifizierung der Politik, die nicht selten von dieser selbst herbeigeführt wird.
Keine Kompetenz zu eigener Sozialgestaltung
Grimm versucht vor allem mit funktionalen Argumenten, die Möglichkeit eines - stets prekären - Gleichgewichts zwischen Vor- und Nachteilen der Verfassungsgerichtsbarkeit darzutun. Eine wesentliche Rolle spielt die Gerichtsförmigkeit des Verfahrens: Normbindung des Gerichts, Tätigwerden nur auf Antrag, keine Kompetenz zu eigener Sozialgestaltung. Natürlich sind das keine absolut sicheren Heilmittel gegen eine aktivistische Judikatur, doch können sie eine bremsende und retardierende Wirkung entfalten, die über bloße Appelle im Sinne eines "judicial self restraint" hinausgehen. Auch die informelle Kontrolle durch die Öffentlichkeit und die Wissenschaft ist nicht zu unterschätzen.
Ein zweiter Themenstrang betrifft das Verhältnis von Recht und Politik, genauer: die Frage, ob es sich bei Verfassungsgerichten um eher politische oder eher rechtliche Institutionen handelt. Grimm differenziert: Unumwunden gesteht er dem Entscheidungsgegenstand, also der Verfassung, politischen Charakter zu, weil sie politische Herrschaft organisiert und dadurch begrenzt; auch den Entscheidungen, insbesondere der Verwerfung von Parlamentsgesetzen, kommt unweigerlich eine politische Wirkung zu. Insofern gilt: Eine unpolitische Verfassungsgerichtsbarkeit gibt es nicht.
Anders verhält es sich hingegen beim Entscheidungsmodus des Gerichts. Denn hier entscheiden professionelle, mit Unabhängigkeit ausgestattete Juristen allein anhand der Verfassung. Es werden nicht politische Ziele bestimmt, sondern an der Verfassung gemessen. Das schützt vor Politisierung, zumindest kann es davor schützen. Während die Verfassung für die Politik einen eher vagen und gar nicht immer im Vordergrund stehenden Handlungsmaßstab darstellt, bildet sie für das Verfassungsgericht den einzigen Kontrollmaßstab. Mit einem Wort: Gerichte operieren unter völlig anderen Bedingungen als die Politik, kennen keine politische Verantwortlichkeit, müssen nicht auf kurzfristige Mehrheiten schielen und sind unabhängig von Massenzustimmung.
Spielräume der Auslegung bleiben erhalten
Doch sichert das keine unbezweifelbare Objektivität der Rechtsfindung. Denn die Judikatur der Verfassungsgerichte erschöpft sich nicht in der schlichten Subsumtion vorgegebener Rechtssätze. Eine vollständige Determination der Interpretation durch den Normtext ist irreal, die Bindungsfähigkeit der oft vage und lapidar formulierten verfassungsrechtlichen Normen daher eher begrenzt. Es bleibt Raum für Auslegungsspielräume und selbst für politische Erwägungen. Subkutan spielen Vorverständnisse und Hintergrundannahmen eine Rolle.
Auch die Bindungswirkung der juristischen Methodenlehre und die Wegweisungen anerkannter Dogmatik können daran, dass prinzipiell jeder Normkonkretisierung kreative und volitive Elemente innewohnen, nichts ändern; gegenüber einem festen Willen zu kreativer Verfassungsauslegung und zu richterrechtlichen Neuschöpfungen laufen sie ohnehin ins Leere. Es kommt eben auch auf die Besonnenheit und Selbstdisziplin der Richter an.
Einen Höhepunkt des Bandes bildet die subtile Rekonstruktion der Weimarer Kontroverse zwischen Carl Schmitt und Hans Kelsen über den Hüter der Verfassung. Diese Debatte ist nicht nur von historischem Interesse, wie Grimm an aktuellen, sehr kritischen Stimmen insbesondere aus den Vereinigten Staaten zeigt, die für eine strikte Restriktion der Kompetenzen des Supreme Court votieren. Der neuen Radikalkritik an einer Verfassungsgerichtsbarkeit ist der letzte Beitrag gewidmet. Mit großer Sorge schaut Grimm zudem auf die rechtsstaatsgefährdenden Entwicklungen in Polen und Ungarn.
Das durchweg glänzend geschriebene Buch besticht durch luzide Argumentation und brillante Analysen. Ungeachtet etlicher Redundanzen, die bei Sammelbänden dieses Zuschnitts kaum ganz zu vermeiden sind, ist das Lesevergnügen weithin ungetrübt. Zu kritisieren ist an dem Werk neben einigen recht stereotypen Einlassungen zu "dem" Rechtspositivismus und seinen vermeintlichen Schwächen und Fehlern eigentlich nur, dass die Rolle des Staatsgerichtshofs in der Weimarer Republik verzeichnet wird. Dieser war keineswegs nur auf Föderalismusstreitigkeiten und Amtsenthebungsverfahren begrenzt, wie es gelegentlich heißt, sondern entwickelte vor allem als zuständiges Gericht für Verfassungsstreitigkeiten in Preußen und weiteren Ländern eine reichhaltige Spruchpraxis zu vielen wichtigen staatsrechtlichen Fragen. Im Laufe der Zeit zog der Gerichtshof zudem auch bestimmte Normen der Reichsverfassung als Prüfungsmaßstab heran.
1927 titulierte er sich selbstbewusst als "Hüter der Verfassung" - eine Charakterisierung, die Jahre zuvor schon Heinrich Triepel verwendet hatte. 1928 schritt er zur Überprüfung eines seiner Kognition eigentlich entzogenen Reichsgesetzes. Leider wird der Staatsgerichtshof häufig auf seine unrühmliche Rolle im sogenannten Preußenschlag-Urteil reduziert, das viele für ein glattes Fehlurteil halten. Aber das ist kein Argument gegen die Institution. Denn auch Höchstgerichte können irren, das Bundesverfassungsgericht macht da keine Ausnahme. Nur irrt man hier rechtskräftig. HORST DREIER
Dieter Grimm: "Verfassungsgerichtsbarkeit".
Suhrkamp Verlag, Berlin 2021. 408 S., br., 24,- Euro.
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Frankfurter Allgemeine Zeitung | Besprechung von 17.12.2021
