wird.
Stefan Fröhlich zeigt dies im Hinblick auf die Rolle der EU als globaler Akteur. Hier sind nicht nur die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und ihre Dynamisierung durch die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik in den Blick zu nehmen, die nach der Entzweiung der Europäer in der Haltung zum Irak-Krieg kräftig in Fahrt gekommen sind. Wichtig sind auch die Rolle der EU als mächtiger handelspolitischer Akteur mit einem Anteil von 20 Prozent am Welthandel, ihre Schlüsselrolle in der Entwicklungspolitik, ihr Auftreten in den Gremien des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank. Daneben gewinnt die Nachbarschaftspolitik an Bedeutung, als Folge der Erweiterung der Union ebenso wie als Alternative zu ihrer geostrategischen Überdehnung. Im Übrigen sind die Grenzen zwischen Nachbarschaftspolitik und Hinführungsstrategien natürlich fließend; man kann auch die Erweiterungen als Extremfälle einer präventiven Integrationsstrategie deuten.
Fröhlich macht deutlich, dass es zu einer aktiven Rolle der EU als globaler Akteur keine Alternativen gibt. Dazu zwingen nicht nur die zunehmende Interdependenz und die transnationalen Bedrohungen wie der internationale Terrorismus, die organisierte Kriminalität, die Gefahr atomarer Proliferation, das Problem der Energiesicherheit und die drohende Klimakatastrophe. Auch die einzigartige Weltmachtrolle der Vereinigten Staaten, die notwendigerweise globale Interessen verfolgen, dabei wenig Neigung zeigen, auf die Begrenzungen durch die Vereinten Nationen Rücksicht zu nehmen, und nicht mehr bereit sind, die Kosten für die Sicherheit Europas in dem Maße zu übernehmen, wie dies zur Zeit des Kalten Krieges notwendig war, lässt eine gemeinsame Interessenvertretung der Europäer als unausweichlich erscheinen. Ebenso sind sie der Diffusion der Macht infolge des Wiederaufstiegs Russlands und des Aufstiegs Chinas, Indiens und anderer Regionalmächte unweigerlich ausgeliefert.
Angesichts der eindrucksvollen Schilderung der gemeinsamen Interessen der Europäer überrascht etwas, dass Fröhlich eher stärkere Koordination und Kooperation der Europäer einfordert als weitere Vergemeinschaftung der Außen- und Sicherheitspolitik. So richtig es ist, dass unterschiedliche sicherheitspolitische Kulturen die Vergemeinschaftung behindern und die Koordinierung nationaler Außenpolitik darum auf absehbare Zeit ein wichtiges Instrument der Interessenvertretung bleiben wird, so unübersehbar ist der Druck in Richtung Vergemeinschaftung, der von den Herausforderungen ausgeht, mit denen die Europäer gemeinsam konfrontiert sind. Fröhlich beschreibt selbst, wie diese Herausforderungen zu einer Dynamisierung der GASP/ESVP geführt haben und Mitgliedstaaten sich jetzt schon im Vorfeld eigener Positionsbestimmungen mit den Partnern abstimmen.
Mehr als 70 Prozent der Unionsbürger unterstützen die Idee einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, und etwa die Hälfte ist der Überzeugung, dass Entscheidungen in diesem Feld auf der europäischen Ebene getroffen werden sollten. Da ist abzusehen, dass die Bestimmungen des Lissabon-Vertrags, die auf eine Stärkung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Union zielen, so die Errichtung eines De-facto-Außenministeriums, selbst dann in Kraft treten werden, wenn das Gesamtpaket scheitert. Auf jeden Fall dürften Anstrengungen zur Stärkung der Gemeinschaftskomponente in der Außen- und Sicherheitspolitik politisch belohnt werden.
Die Außen- und Sicherheitspolitik stellt damit ein Paradebeispiel für die Ausbaustrategie der EU dar, die sich für Wolfgang Wessels in vorderster Linie anbietet: eine Weiterentwicklung über ein "Europa der Projekte", die als Lokomotiven mittelfristig auch in einen neuen Anlauf zur institutionellen Reform münden. Wessels entwickelt diese Perspektive vor dem Hintergrund einer detaillierten Schilderung der vielfältigen institutionellen Wirklichkeit der EU, die über die vertraglichen Bestimmungen hinaus auch die Praxis der Verfahrensabläufe und den historischen Wandel der Institutionen in den Blick nimmt. Dabei wird deutlich, dass sich der notwendige Kompromisscharakter der institutionellen Regelungen in der Praxis stets in Richtung einer Stärkung der supranationalen Komponente entwickelt. Die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten werden zu "Ständigen Verrätern", die nicht mehrheitsfähige Weisungen fallenlassen; der Ministerrat entscheidet im Interesse an der Handlungsfähigkeit der Union zunehmend konsensual; der Europäische Rat beschließt neben neuen intergouvernementalen Verfahren auch immer wieder neue Gemeinschaftsaufgaben. Die Kommission hat sich trotz verstärkter Einflussnahme der Regierungen zu einem höchst aktiven Vermittler entwickelt, das Parlament gestaltet die Gesetzgebungsakte immer stärker mit. De facto kann man eine "schleichende Parlamentarisierung" beobachten.
Freilich krankt die EU-Konstruktion auch an einer Verfahrensvielfalt, die zu einem notorischen Mangel an Transparenz und damit zur dauerhaften Entfremdung zwischen Regierenden und Regierten beiträgt. In den Verträgen und Erläuterungen sind mindestens 50 unterschiedliche Verfahren vorgesehen; dazu kommen vertraglich nicht festgelegte Praktiken und Weiterentwicklungen durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Wessels beschreibt sie in der Häufigkeit ihrer Anwendung und macht damit zum ersten Mal umfassend deutlich, wie in der Union tatsächlich regiert wird. Föderalistische und intergouvernementale Erklärungsansätze erweisen sich angesichts der hier referierten Forschungsergebnisse als interessengeleitet und zu eindimensional. Auch die These von der "Fusion" nationaler und supranationaler Kompetenzen, die Wessels wie auch Fröhlich demgegenüber bevorzugen, bleibt ungenügend, lässt sie doch die Frage nach dem jeweiligen Mischungsverhältnis und nach der Entwicklungsdynamik der jeweiligen Aktionsfelder außer Acht.
Wessels macht jedoch diese Dynamik bei der Beschreibung der einzelnen Institutionen wie bei der Schilderung der Verfahrensweisen deutlich. Probleme hinsichtlich der Handlungsfähigkeit oder der Legitimität werden ebenso benannt wie Lösungsvorschläge. Es wird erläutert, inwieweit der Verfassungsvertrag beziehungsweise der Reformvertrag von Lissabon solche Vorschläge aufgreifen. Der Fortschritt im Hinblick auf einen Abbau des Demokratiedefizits, den das Reformwerk bietet, wird damit sehr genau messbar. Es wird deutlich, in welchem Entscheidungskorridor sich die EU bewegt, wenn der Lissabon-Vertrag nicht Wirklichkeit werden sollte. Zu Panik besteht kein Anlass, auch wenn das europäische Geschäft mühsam bleibt.
Stefan Fröhlich: Die Europäische Union als globaler Akteur. Eine Einführung. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2008. 305 S., 24,90 [Euro].
Wolfgang Wessels: Das politische System der Europäischen Union. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2008. 560 S., 24,90 [Euro].
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Frankfurter Allgemeine Zeitung | Besprechung von 15.10.2008
